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地方性法规的制定主体

根据立法法的规定,地方性法规的立法主体包括两大类:一是省、自治区和直辖市人大及其常委会。二是设区的市人大及其常委会。

《立法法》修订以前以“较大的市”为第二类立法主体,包括以下三种:1.省、自治区的人民政府所在地的市(省会市);2.经国务院批准的较大的市;3.经济特区所在地的市。如今《立法法》修订将立法主体从“较大的市”扩展为“设区的市”,但其他法律中仍存在“较大的市”概念亟待厘清,有学者建议涉及地方立法主体的情形,应与新《立法法》中“设区的市”概念相统一,通过修法统一为“设区的市”的表述;不涉及地方立法主体的情形,需要与新《立法法》中“设区的市”等相关概念相衔接,明确概念范围为“设区的市”还是“经国务院批准的较大的市”。

根据全国人大及其常委会的授权决定,经济特区所在地的市的人大及其常委会,可以根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定经济特区法规,在经济特区的范围内适用。但经济特区法规在经济特区所在地的市的非经济特区范围内不能适用,如深圳的宝安区不属于深圳经济特区的范围,因此,经济特区法规就不能在宝安区适用。但由于经济特区所在地的市制定的许多法规涉及城市管理的事项,只在城市的部分区域实施,而不能在整个城市的区域内实施,不利于对整个城市的统一管理,同时,经济特区所在地的市目前已经具备制定地方性法规的条件,因此,立法法赋予了经济特区所在地的市地方性法规制定权。

制定地方性法规应当遵循的原则

宪法第100条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条和第43条对宪法的规定作出了补充,规定:省、自治区、直辖市以及设区的市的人大及其常委会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规。对于制定地方性法规应当遵循的原则,立法法对宪法和地方组织法的规定进行了重申。

1.根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则

地方性法规的特性之一是具有地方性,也就是说,第一,制定地方性法规的主体只能是地方国家权力机关;第二,地方性法规的内容应适应地方的实际情况,解决本行政区域的实际问题;第三,地方性法规的效力只限于本行政区域,超出本行政区域即没有约束力。

在制定地方性法规的过程中,无论是制定执行性的地方性法规,还是在中央尚未立法而先行立法的情况下,都要注意根据本地方的具体情况和实际需要,有针对性地立法。那种在地方立法中贪大求全的倾向,是不可取的。另外,地方性法规所规范的事项,应只限于本行政区域,不能超越这个范围。如有的地方性法规的内容涉及水污染治理的事项,如果水域只限于本行政区域,本地方制定这样的法规无疑是可以的;但如果水域是跨不同的行政区域的,那么一个行政区域的地方性法规对全流域的污染问题作出规定,就是不适当的,即使制定出来,也无法得到执行。

2.不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则

宪法是国家的根本大法,法律、行政法规是地方性法规的上位法,制定地方性法规不能同宪法、法律和行政法规相抵触,否则即是无效的。我国宪法规定,中央和地方国家机构的职权划分,遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则。“不抵触”原则正是在地方性法规与中央立法的关系上体现了上述中央与地方关系总的原则。根据不抵触原则,首先,地方性法规的制定要有利于国家法制统一,只能由法律规定的事项,地方性法规不能涉及;法律、行政法规已经作出规定的,地方性法规不能与之相违背。第二,在地方性法规的制定中,应充分发挥地方立法的主动性和积极性,通过制定地方性法规,结合本地方的具体情况和实际需要,因地制宜,保证宪法、法律和行政法规的实施,同时有针对性地解决地方性事务。对于专属立法权之外的事项,考虑到国家处于改革时期,中央立法不能一步到位的,地方可以先行立法,在总结实践经验后,再上升为中央立法。

地方性法规的备案审查

根据立法法第98条、监督法第31条的规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释,应当在公布后三十日内按照规定程序报全国人大常委会备案。备案是审查的前提。制定机关依法、及时将规范性文件按要求报送备案,直接关系后续审查工作的有效开展,也是制定机关自觉接受监督的重要体现。根据全国人大常委会委员长会议通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》,常委会办公厅具体承担接收备案工作。十二届全国人大以来,截至2017年12 月上旬,常委会办公厅共接收报送备案的省级地方性法规2543 件,设区的市地方性法规1647 件。

根据立法法第99条、监督法第32条的规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由常委会工作构送有关专门委员会进行审查、提出意见;有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出审查建议,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见;有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。十二届全国人大以来,法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527 件,其中建议对地方性法规进行审查的66 件,占5.5%。

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