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宋朝宰相制度
第七章 宋代宰相与三司的关系(1)
第七章宋代宰相与三司的关系
宋代帝王特别重视国家财政的管理。太宗曾经对宰相说：“唐中叶以降，藩镇擅命，征赋多不入于公家，下陵上替，经制隳坏，苟前代措置得当，则已致太平，岂复烦朕思虑也。”（《长编》卷37）从国治民安的角度认识这个问题的重要性。宋代沿袭唐制，设三司以管理财政。淳化元年（990）十二月，左正言谢泌请求“自今凡政事送中书，机事送枢密院，财货送三司，复奏而后行。”太宗立即同意，“遂著为定制”（《长编》卷31）。宋人自言：“我朝以宰相主民，枢府主兵，三司主财，国家大务，莫重三者，故不得不专其职也。”《宋史》卷162《职官志》在介绍三司职责时，也做这样的总结：“国初沿五代之制，置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部，号曰计省，位亚执政，目为计相。其恩数廪禄，与参、枢等。”北宋前期建立三司制度，集中财权，是为了更好地协调国家的财政收支，以求财利归于朝廷。苏辙说：“祖宗参酌古今之宜，建立三司，所领天下事几至大半，权任之重，非他司比。推原其意，非以私三司也。事权分则财利散，虽欲求富，其道无由。”（《长编》卷422）《古今源流至论》前集卷9《财计》说：“利权宜合不宜分，利源宜公不宜私，此国朝建置三司之美意也。”
宋代宰相与三司之间的关系，一直是研究者关注的热点。许多研究者认为宋代民权、兵权、财权三者分立。而财权的独立，则是相权削弱的主要因素。上文已经讨论了宋代相权强化的问题，所以，有必要对宰相与三司之间的关系做一个回顾。
第一节三司制度的建立和演变
三司，指盐铁、度支、户部三个管理国家财政的专门职能部门。唐初国家财政管理，原本隶属于三省六部，三司则是从六部中的户部演化而来。三司逐渐独立演变为一个专门管理财政的部门，有一个历史的发展过程。
1、唐以前三司制度的渊源。
每种形态的国家都设有财政管理的职能部门和职官。三司作为唐末至北宋前半期的一种职官设置，追随其渊源，原本是沿袭尚书省户部变化而来。所以，讨论三司制度的渊源也就是沿溯户部或国家财政管理机构的发展历程。
《唐六典》说：“户部尚书，周之地官卿也；侍郎，周之小司徒中大夫也。”《通典》则有不同看法，说：“今户部之职，与地官之任虽亦颇同，若征其承受，考其沿袭，则户部合出于度支。度支，主计算之官也。算计之任，本出于周礼天官之司会云。”其实，从实际职责来看，周官司徒辖“泉布、货贿之政，以及万民之判，百族之市，罔不听其治焉。”（《历代职官表》卷6）与后代户部所管辖的范围相近，《唐六典》所言较为正确。汉代设大司农管理财政，又有尚书民曹，主吏人上书兼主缮修工作。三国魏文帝置度支尚书，专掌军国支计。南北朝时期，制度上大致沿袭魏晋。隋朝建三省六部制，民部为六部之一。唐高宗即位，为避唐太宗李世民之讳，改名户部。户部尚书“掌天下土地、人民、钱谷之政，贡赋之差。其属有四：一曰户部，二曰度支，三曰金部，四曰仓部。”（《新唐书》卷46《百官志》）
2、三司制度的出现和确立。
唐代初期，三省发生趋同演变之后，三省六部制渐趋湮没，新的更趋实用的机构和官职逐渐产生。开始时，他们都是以临时差遣的名目出现，尔后演化为固定制度。财政管理，关系到国家的生死存亡之命脉，所以，与财政管理有关的盐铁、转运、度支、户部诸使，地位渐渐稳定，作用渐渐突出，最终导致了国家财政机构的变革，三司体制就是这种变革的产物。
三司的名称，最早见之于唐宪宗元和七年（812）（《廿二史考异》卷58）。三司使之职名，唐后期已经出现，《资治通鉴》卷262载唐昭宗天复元年（901）闰六月，崔“胤时领三司使”。但是，唐朝“三司使”还没有成为一种专称，《云麓漫钞》卷7载：
唐三司使有三：凡鞫狱以尚书侍郎与御史中丞、大理卿为三司使；中叶以后，有三司使，总户部、盐铁、度支；皇太子监国，则詹事、左右庶子，亦号三司使。
《新唐书》卷48《百官志》亦言：
凡冤而无告者，三司诘之。三司，谓御史大夫、中书、门下也。
分管财政的盐铁、度支、户部三司之间，当时实际上也自成体系，“宰臣各判一司，不置使额”。盐铁主管工商收入，户部主管两税收入，度支主管财政分配。三司在全国各地下设巡院，称盐铁巡院、度支巡院、户部巡院，作为中央派出机构，管理地方具体财务。《资治通鉴》卷265又载：唐昭宗天祐三年（906）三月，“以朱全忠为盐铁、度支、户部三司都制置使，三司之名始于此。”这是最早以一人兼管三司的。
《旧五代史》卷149《职官志》叙述唐朝以来国家财政机构和设官的演变，说：
唐朝以来，户部、度支掌泉货。盐铁时置使名，户部、度支则尚书省本司郎中、侍郎判其事。天宝中，杨慎矜、王鉷、杨国忠继以聚货之术，媚上受宠，然皆受户部、度支本官，别带使额，亦无所改作。下及李晏、第五琦，亦如旧制。自后亦以宰臣各判一司，不置使额。乾符后，天下兵兴，随处置租庸使以主调发，兵罢则停。梁时乃置租庸使，专天下泉货。庄宗中兴，秉政者不闲典故，踵梁朝故事，复置租庸使，以魏博故吏孔谦专使务。敛怨于下、斫衰王室者，实租庸之弊故也。洎明宗嗣位，思革其弊，未及下车，乃诏削除使名，但命重臣一人判其事，曰判三司。
也就是说，到了后唐明宗时，三司的名称才渐渐固定下来。“天成元年（926）四月，诏废租庸院，依旧为盐铁、户部、度支三司，委宰臣一人专判。长兴元年（930）八月，以许州节度使张延朗行工部尚书，充三司使，班在宣徽使之下。三司置使，自延朗始也。”（同前）后唐明宗时，三司制度已经初步成型。
3、宋代三司制度。
宋代三司制度的变化分为两个阶段。神宗改制前，三司掌管国家财政大权，“凡户口、田产、钱谷、食货之政令，皆归于三司。”（《合璧事类》）元丰改制后，罢三司，财权归户部，重新恢复到隋朝、初唐的制度。
北宋前期，三司的职官设置屡有变化。三司长官为三司使或权三司使、判三司事，太平兴国元年（976）十二月，以贾琰为三司副使，“三司置副使自琰始”（《长编》卷17）。太平兴国八年（983）三月，分三司为三部治事，“分置三使”，沿袭三司制度的初期状态；淳化四年（993）五月，三部又合并为三司，“复置使一员，总领三部。”用后唐的三司制度。同年十月，三司改为总计度司，次年十二月，分总计司为三部。咸平六年（1003）六月，因为“三司各置使局，不相总统，彼此自求充济，以促办为务。至于出纳移用，均会有无，则专吝封执，动相违戾；或交摭利病，以邀功希进。哗言日闻于上，颇烦亲决，文符互出，莫知所从。”因此，“并盐铁、度支、户部为一使” （《长编》卷55）。“以寇准尝执政，故以为使，兼总三部。”（《隆平集》卷1《官名》）其后或分或合，而以三司合一时间居多。
三司使“掌邦国财用之大计，总盐铁、度支、户部之事，以经天下财赋二均其出入焉。”三司之间的具体分工是：“盐铁，掌天下山泽之货，关市、河渠、军器之事，以资邦国之用。度支，掌天下财赋之数，每岁均其有无，制其出入，以计邦国之用。户部，掌天下户口、税赋之籍，榷酒、工作、衣储之事，一供邦国之用。”（以上所引均见《宋史》卷162《职官志》）
元丰改制前，朝臣对三司制度已颇有议论，总体要求是恢复尚书省二十四司，取消三司设置。太宗朝著作郎罗处约上疏认为：“三司之制非古”，要求“复尚书都省故事”，并三司于户部（详见《长编》卷29）。真宗朝右司谏孙何上疏追溯三司渊源，认为三司乃朝纲紊乱岁月的弊政，如今天下太平，“所宜三部使额，还之六卿”（《长编》卷45）。嘉祐三年（1058）十二月，刘敞奉旨详定官制，上札子详述改制意见，其中一条说：“尚书二十四司既为虚名，所以官冗员众，蠹害财政。即欲改正官制，当罢三司，复二十四司及九卿官，使有定员”（《长编》卷188）。
其实，在三司归并尚书省之前，它所掌管的具体事务已逐渐分割给其它职能部门。如司农寺，北宋前期职事多归三司，本寺止掌供籍田九科，大、中、小祀祭所需猪、牲、蔬果、明房油，以及掌常平仓平籴利农等事。熙宁三年至元丰五年之间（1070—1082），司农寺职权大幅度增加，既是财务机构，又是推行新法的政务机构，制订和颁发了免役法、方田均税法和保甲法，督领各路提举常平司及其部属，掌管常平钱、免役钱、坊场钱，青苗法、农田水利法的继续实施等等。所以，当时主持中书工作的王安石先后分别以自己的亲信吕惠卿、邓绾等判司农寺。又，熙宁五年（1072）三月，创置在京市易务，赐内藏库钱一百万贯为本钱，以平价收敛货物，欲打破商人垄断市场，平稳物价。市易务虽然名义上隶属三司，但事实上是直接接受中书宰相的领导。《长编》卷251称“吕嘉问以户部判官提举市易务，挟王安石之势，凌慢三司使薛向。……市易本隶三司，而嘉问气焰日盛，三司固多出其下。”又，熙宁六年（1073）六月，“置军器监，总内外军器之政。……军器旧领于三司胄案，三司事丛，判案者又数易，至是，始案唐令置监而废案焉。”王安石仍以亲信吕惠卿、曾孝宽为判监（《长编》卷245）。事权逐步转移的结果，使得三司事务更密切地置于中书监控之下。
元丰改制后，三司完全取消，归并于户部，“权发遣三司使安焘试户部尚书”（《长编》卷325），安焘是宋朝最后一位三司使。神宗说：“户部左右曹，系三司、司农寺”（《长编》卷326），三司官署也暂时改为尚书省办公处所。这时，一切财政大权归户部所有，户部则直接隶属于三省，置于宰相的领导之下。《渑水燕谈录》卷5《官制》概括元丰改制以前三司制度嬗变过程说：
唐末，始分盐铁、度支、户部，专领财赋。唐明宗始号三司，总以一使。本朝或曰判三司，或曰权判，或曰点检三司。开宝中，以参知政事二人点检三司，既而更用宰相为提举。兴国中，分二使同判三司，逾年，复析为三使。淳化中，又合为三司，而又以天下为十道，二京为左、右计，置二计使，分判十道。别命三司总计使判左、右计事，三司如故。咸平末，三司各置副使，其官轻则曰发遣，迄元丰初不废。今悉归尚书省。
其中言及宋以前，与史实略有出入，归纳宋代史实，则都准确。
三司归并尚书省户部以后，朝臣又感觉到旧日三司制度财权集中的合理性，对此有所议论。元祐元年（1086）初，宰相司马光就讨论了取消三司制度的不合理性，认为财权分散、“不相统摄”，不利集权中央领导（详见《长编》卷368）。但三司制度始终没有再恢复。也就是说，自此以后，宰相对财政大权的控制毋庸置疑。以下所要讨论的是北宋前期三司制度时期宰相与三司的相互关系，以及宰相所握有的财政权问题。
宋朝宰相制度 第七章 宋代宰相与三司的关系(2) 宋朝职官制度的特点 宋徽宗皇帝赵佶诗词作品 刘完素
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