宋朝宰相制度第八章宰相与台谏的关系(1)

张律师欢迎您的访问。

宋朝宰相制度

第八章宰相与台谏的关系(1)

第八章宰相与台谏的关系

宋代宰相握有行政大权，而且权力比较集中。对相权的监控，除了君主在最后决策时加以调节、否决以外，更为主要的是宋人建立了一套完整的台谏系统以行使监察权，与宰辅的行政权形成制衡机制。枢密副使吕公弼对英宗说：“陛下当以政事责成大臣，而委视听于台谏”（《长编》卷205），各委其责，发挥监督作用，以保证权力机制的正常运转。即使是皇权对相权实施调节和监控，也要依赖台谏官所提供的信息。所以，吕公弼说：“谏官、御史，耳目之官”（同前）。仁宗说：“台谏为朕耳目之官”（《长编》卷194），英宗时的御史中丞贾黯也说“谏官、御史，本人主耳目”（《长编》卷204）。后人认为，宋代宰相的权力在被一再分割之后，还要受到台谏的严密监控，这也是相权削弱的一方面因素。因此，要透彻理解宋代相权之全面强化，就必须对宋代宰相与台谏的关系做一番审视。

第一节台谏的渊源和建制

在专制制度的社会里，监察类官员的设置是为了避免某种权力的失控，以保证国家的久治长安。所以，这种制度可以一直推溯到先秦社会，横亘于整个封建社会。这节只是讨论宋以前的制度渊源和宋代的台谏建制。

1、隋唐以前的监察官吏。

传说远古时代，已经有监察制度的萌芽。《史记·五帝本纪》卷1载黄帝时“置左右大监，监于万国”；《尚书·尧典》称舜时设有谏官，令龙出纳帝命。延续至周朝，“保氏掌谏王恶”，“凡祭祀、宾客、会同、丧纪、军旅，王举则从，听治亦如之”（《周礼·保氏》卷14）。另外设有“小宰”，“小宰之职，掌建邦之宫刑，以治王宫之政令，凡宫之纠禁”（《周礼·小宰》卷3）。这些都不是专职的监察官员，只是他们的职责中兼有监察的任务。西周时还设有“御史”之职，仅仅是许多官职的泛称而已。春秋时期的诸侯国，开始设立比较专门的检察官员，如齐国的“大谏”和“大行”，韩、赵、魏的御史和郎官等等，但他们依然是非专职的。

中国古代监察制度是在秦汉魏晋南北朝时期逐渐形成并建立的。秦朝设谏议大夫、给事中等，负有一定的监察职责。此时的给事中还属加官，由大夫、博士、议郎兼领。朝廷三公之一御史大夫，主要是辅助丞相治理国家，职掌副丞相，具体职掌为“典正法度”、“举劾非法”，有御史府机构。但是，他们分工负责的内容包括了补察政令之偏私阙失，“实后世司宪之职所由出”（《历代职官表》卷18）。汉承秦制，规模上有所扩大。御史大夫之下设有御史丞、御史中丞。御史中丞“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾案章”（《汉书》卷19《百官六卿表》）；御史丞则留御史大夫寺，内领御史三十人，司掌一般官吏之监察。汉朝还不时下诏，要求臣僚推荐“直言极谏之士”（详见《西汉会要·选举上》）。汉武帝以后，“内朝”权势浸重，御史大夫所属的“外朝”权力逐渐被削弱。汉成帝绥和元年（公元前8年），御史大夫改为大司空，监察之职权也渐渐划归“内朝”所有。后又几度变更，御史大夫几度复名，制度处于不稳定的变化期。

东汉时，不设御史大夫，而专设御史中丞，始称御史台，又称兰台寺，开始更多地负纠察之职。后代或复设大夫、或只设中丞，职责都是一样的，他们是监察类官员的首长。魏晋南北朝时期，御史台内部机构设置有很大的随意性，不稳定性是这一时期监察机构的突出特征。三国魏派二御史居殿中，纠察非法之事，即后世殿中侍御史的起始。魏晋以来，御史台脱离太府卿系统，逐渐发展成为独立的朝廷监察机构，御史中丞渐成专职的监察官，“掌奏劾不法”（《宋书》卷40《百官志》），“自皇太子以下，无所不纠”（《通典》卷24《职官六》）。朝廷也特意推尊御史中丞，“其出入，千步清道，与皇太子分路，王公百辟，咸使逊避，其余百僚，下马弛车止路傍，其违缓者，以棒棒之。”（同前）所属有治书侍御史、分掌侍御史、二丞侍御史等。同时，汉魏以来由侍中寺基础上发展而来的门下省，逐渐成为掌规谏的言谏机构，设侍中、散骑常侍、给事中、谏议大夫等等职官。

至隋朝以前，中央监察类官员的设置情况并没有形成一定之规，职责范围也有伸缩变化。这是台谏官体系的生成期。

2、隋唐台谏官体系。

隋唐时期，中央政府建立起完善的台谏体系，御史台成为中央最高行政监察机关。此时，门下省已经纳入三省范围，成为宰相行政机构之一。但他们行使封驳权，并且仍然负有言谏的责任。其余监察百官的职责，主要落实到台官的头上。

隋代置御史台，使这一行政监察机关脱离了宰相的领导而独立行使监察权。御史台的职官设置也较完备，有御史大夫一人，为御史台长官；治书侍御史二人，为台长副贰，掌台内簿领；属员则有侍御史八人、殿内侍御史和监察侍御史各十二人。隋室讳中，故省中丞，增治书御史之品以代之。

唐代承隋制。唐高宗李治即位为避帝讳，而复改治书御史为御史中丞。御史台设御史大夫一人、中丞二人。御史大夫掌“刑法典章，纠正百官之罪恶，中丞为之贰。”下属三院：台院，设侍御史六人，“掌纠举百僚”之事，负责中央官员的纠弹及要案推鞠；殿院，设殿中侍御史九人，“掌殿庭供奉之仪”，即纠察朝廷礼仪；察院，设监察御史十五人，“掌分察百僚，巡按州县”。（以上所引均见《新唐书》卷48《百官志》）门下和中书二省以下又设左右谏议大夫、补阙、拾遗，掌“谏喻得失”、“供奉讽谏”之事，合称谏院。

唐高宗时，改御史台为宪台，与东台门下、西台中书、文昌台尚书对应，御史台又称南台，御史大夫为大司宪，御史中丞为司宪大夫。武则天时又改为肃政台，分左、右，故称左台、右台。中宗神龙初，废左右肃政台，复设左右御史台。其后，又将左右台合并为一台。

隋唐以御史台与谏院相互补充，加强了中央行政监察机构在议政、决策过程中的作用，唐代帝王即以“纳谏”著称。这是台谏体系的完善期。

3、宋代的御史台和谏院的设置。

宋代台谏系统有一个重建和完善的过程，在两宋政治生活中曾发挥过十分重要的作用。

①、御史台。

宋代沿袭唐制，设御史台为最高监察机构之一，“掌纠绳内外百官奸慝，肃清朝廷纪纲，大事则廷辩，小事则纠弹。”（《宋会要·职官》17之1）御史大夫官高不授，以御史中丞为台长，编制一员。以侍御史为副长官，侍御史必兼知杂事，称侍御史知杂事（简称知杂御史、知杂、知杂事），下属台院、殿院和察院。宋初，三院御史多差出外任或者在京领他局，没有定员。真宗以后，三院御史定为六员，天禧元年（1017）二月诏曰：“御史台除中丞、知杂、推直，外置侍御史已下六员，并不兼领职务，每月添支十五千，三年内不得差出。”（《宋会要·职官》17之5）仁宗时，御史缺员，资历合格者少，御史台开始设殿中侍御史里行和监察御史里行。真宗以后，还对御史的职任和赏罚有了明确规定，大中祥符九年（1016）二月诏曰：三院御史“自今在台供职并二年。若曾纠弹公事，显是修职，候满日特升陟；如全无振举者，当议比类，对换别官，外任差遣。”（《宋会要·职官》17之5）

②、谏院。

谏院是宋代的另一个最高监察机构。宋初，谏院尚未成为独立的机构，常以门下和中书二省官员二人判院事，设左右谏议大夫、补阙、拾遗，分隶门下和中书二省。太宗端拱元年（988）二月，太宗“以补阙、拾遗，任当献纳，时多循默，失建官本意，欲立新名，使各修其职业。”于是，“改左右补阙为左右司谏，改左右拾遗为左右正言。”（《长编》卷29）然北宋“承五代之弊，官失其守，故官、职、差遣离而为三。今之官，裁用以定俸入尔，而不亲职事。谏议大夫、司谏、正言，皆须别降敕，许赴谏院供职者，乃曰谏官。”（《长编》卷110）即有谏官职名者还必须由朝廷下令赴谏院供职，才算真正的谏官，而更多的仅仅是官称，与谏院无关。真宗天禧元年（1017）二月，正式设置谏院，专铸了谏院的官印，在门下和中书设谏官六员，不再兼领他职，这是宋代设专职谏官的开始。仁宗明道元年（1032）七月，朝廷迁门下省，而将门下省的旧址改建成谏院，谏院从此有了独立的办公场所。神宗改制，谏院定为八员。高宗建炎三年（1129），诏谏院于中书、门下后省之侧独立设局，不再隶属中书、门下两省，“以登闻检、鼓院专隶”（《宋会要·职官》3之50）。绍兴二年（1132）后，恢复元丰旧制。

③、台谏合一。

御史台和谏院最初各有分工，“谏官掌献替，以正人主；御史掌纠察，以绳百僚”（《山堂考索续集》卷36《官制门》）。其实这两者之间并没有明确的分界线，臣僚所为，可以秉承帝王旨意；帝王言行，可以受身边大臣影响。所以，御史台和谏院既然负有着相同的监察职责，在实际操作中往往职能相通。到了宋代，台谏的区分已经不十分明显，元符二年（1099）八月，“都省勘会”分定台谏职责云：“谏官职在拾遗补阙，凡朝政阙失，悉许论奏。则自宰臣至百官、自三省至百司，任非其人，事有失当，皆得课正。台官职在绳愆纠缪，凡官司稽违，悉许弹纠。则宰臣至百官、自三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正。”（《宋会要·职官》17之16）二者职责事实上有交叉之处，故台、谏渐渐合一。

最初，御史台与谏院之间也相互负有监察之责，二者不通往来，以免党同伐异。《容斋续笔》卷三载：“国朝故实，台、谏官元不相见。故赵清献公为御史，论陈恭公，而范蜀公以谏官与之争。……今两者合为一府，居同门，出同幕，与故事异。”洪迈所说的台、谏合一是南宋之事，其实，二者互通声气，甚至相互兼职，从北宋时就已经开始。《长编》卷154载仁宗庆历年间事云：“御史台中丞厅之南，有谏官御史厅，盖御史得兼谏职也。”台、谏合一，北宋中期以来已渐成事实。
为了保证台谏系统的独立性，朝廷有时也采取一些过分措施，如元祐元年（1086）十一月，朝廷又令“隔截门下、中书两省谏官，别开门出入，不得与给事中、中书舍人相通”。这种隔离的方法反而不利台谏监察职能的发挥，所以，遭到台谏的一致反对，于是再诏称“谏官直舍且令依旧，所有前降擗截指挥，更不施行。”（《长编》卷392）

④、台谏作用的恢复和完善。

经过唐末五代的战乱，台谏系统也遭到彻底地破坏。赵宋建国，台谏系统首先面临着一个重建和完善的问题，其监察职能的发挥，同样经历了一个重建和完善是过程。

宋代初期，内外战争频仍，无暇从容“坐而论道”，“谏官废职，制诏有所未当，给事中不敢封还驳正，遗、补亦不敢直言其失”，“御史不能弹奏”（《长编》卷22），监察系统十分不健全。从太宗开始，逐渐注意台谏的作用。《玉壶清话》卷8载：“太宗推敦台宪，动畏弹奏。雍熙九年，春宴，上欢甚，时滕中正权中丞”，太宗欲群臣多饮几杯酒，征得滕同意后方实行。真宗则着手整顿中央监察机构御史台和谏院，使台谏进入正常的监察运转体系。

宋代台谏系统的完善期在仁宗朝，这也是宋代台谏发挥作用的黄金时期。仁宗比较尊重台谏的谏诤，曾因宫内做道场，赐群僧紫罗各一匹，特别嘱咐群僧说：“来日出东华门，以罗置怀中，勿令人见，恐台谏有文字论列。”宋人因此评价说：“仁宗以微物赐僧，尚畏言者，此所以致太平也。”（《邵氏闻见录》卷2）仁宗即位初，刘筠出任御史中丞，“先是，三院御史言事皆先白中丞，筠举旧仪，榜三院门，令台属各举纠弹之职，毋白丞、杂知。”（《长编》卷99）此后，台谏长官御史中丞也成为监察的对象，如嘉祐五年（1060）五月，台谏官唐介、王陶等八人集体弹劾御史中丞韩绛，韩绛因此降职（详见《长编》卷191）。仁宗亲政时，台谏的作用达到顶点，出现了一批著名的谏官。天圣末年，郭劝、曹修古、杨偕、段少连四人因直言敢谏，当时号称“四御史”。宝元年间，孔道辅出任御史中丞，“性鲠挺特立，遇事弹劾无所阿避，出入风采萧然。及再执宪，权贵益惮之。”（《长编》卷124）庆历三年（1043）八月，又规定谏官可以随两府大臣“日赴内朝”，加强监督（详见《长编》卷142）。庆历五年（1045）二月，右正言钱明逸认为“閤门仪制，每日上殿不得过三班”，限制了谏官言事，要求“今后谏臣有本职事求对，虽已有三班外，亦听上殿敷奏。”获仁宗同意（《长编》卷154）。这又为谏官随时见皇帝提供了便利。宋人自言：“台谏之职，在国初则轻，在仁宗之时则重；在国初则为具员，在仁宗之时则为振职。”（《宋史全文》卷7引吕中《大事记》）林駉评价仁宗朝台谏的作用说：“叩鐶大呼，不曰忤旨；叩榻论事，不曰沽名，台谏之风采可想也。”（《古今源流至论》前集卷3《庆历人材》）

此后，在理论上，台谏都受到极高的重视。但是，北宋末年以来，台谏渐渐失职，南宋时台谏很少正常行使监察权。南宋孝宗以后，台谏几乎名存实亡。到了南宋末年，元兵入侵，急迫的形势又要求台谏停止讨论朝政，张世杰云：“此如何时，动以台谏论人。”这也形成一条规律，兵荒马乱之时，台谏的作用自然要减弱。
宋代御史中丞有极高的品望，是二府宰辅的主要候补人选，与三司使、知开封府、翰林学士合称“四入头”（见《容斋续笔》卷3）。有时，朝廷为了推重台谏，特意让现任或前任执政出任御史中丞，《石林燕语》卷7载：“太宗时张宏自枢密副使、真宗时李惟清自同知枢密院为御史中丞，盖重言责也。仁宗时，亦多命前执政，如晏元献公、王安简公皆是。”

宋史宋朝的宰相

宋朝宰相制度第八章宰相与台谏的关系(2) 宋朝职官制度的特点宋徽宗皇帝赵佶诗词作品刘完素

张律师感谢您的访问。

宪法法律行政法规地方法规境外法规司法解释典型案例国际法及国际惯例